Выборы территориальная группа что это
Мандаты и списки: что значат «страшные» слова про выборы
Обозреватель, Политика, 8:03, 12.07.2021
За непонятными специальными выражениями чаще всего кроются не слишком сложные правила участия в избирательных кампаниях
Обычно выборы – захватывающее действо с внутренней драматургией, выпадами кандидатов в адрес друг друга, борьбой за голоса, «плюшками» для избирателей и так далее. Однако часто они сопровождаются «страшными» словами вроде «одномандатный округ», «партийные списки» и другими. Они не только не разжигают интерес людей к избирательной кампании, в которой они, вообще-то, главные герои, а, напротив, отбивают его напрочь. В преддверии 19 сентября, когда в стране и крае пройдут масштабные парламентские выборы, «Толк» объясняет, что кроется за непонятными терминами и как в них ориентироваться.
Каких депутатов выбираем 19 сентября?
Депутаты, как и вся система власти, бывают трех уровней.
Что такое одномандатный округ?
Это территория, на которой разыгрывается один мандат, то есть ее в парламенте будет представлять только один депутат.
Округа «нарезает» избирком исходя из численности избирателей, которых должно быть примерно одинаковое число на каждом. Например, для выборов в Госдуму страну поделили на 225 округов (только половина депутатов из 450 избирается по округам).
Ректора алтайского политеха на выборах заменит единоросс Мордовин
В региональном отделении партии власти говорят о том, что замена связана с большим объемом предвыборной работы на округе
В каждом – плюс-минус равное число избирателей с учетом географических особенностей и деления на регионы (в среднем от 400 до 650 тыс.). Например, в Алтайском крае таких округов вышло четыре, а в соседней Республике Алтай – только один.
На каждом округе сражаются представители разных партий и те, кто выдвинул свою кандидатуру сам (их называют самовыдвиженцами). Побеждает тот, кто получит наибольшее число голосов.
То есть наш регион будут в Госдуме представлять минимум четыре депутата.
Такая же схема действует и на выборах в АКЗС. Территорию края поделили на 34 округа. Некоторые объединяют по несколько районов, а некоторые «захватывают» только часть городов. Опять же главное мерило – численность избирателей.
Что такое партийные списки кандидатов?
Другая половина депутатов и в Госдуму, и в АКЗС избирается как раз по таким спискам.
Суть в том, что избиратель может проголосовать не просто за конкретного кандидата, который предлагает довериться его имени, личным качествам и т.д., но и за партию, то есть за определенную идеологию и систему политических взглядов. А партия уже сама определяет, кого направить в парламент. То есть избиратель доверяет партии в выборе конкретных ее представителей.
И это не игра вслепую, как может показаться. Каждая допущенная к выборам партия составляет список кандидатов. Есть, как правило, так называемая первая тройка/пятерка – это лидеры, которые ведут за собой партию и имеют наибольшие шансы избраться.
Также партия уже сама делит территорию на округа и в каждом создает свой список – территориальную группу.
Спикер АКЗС заявил о задумках, о которых еще не знает вице-премьер правительства
Председатель парламента Алтайского края считает, что региональному заксобранию можно добавить дополнительных полномочий
Например, «Единая Россия» на выборах в Госдуму объединила в один округ Алтайский край и Республику Алтай. И для этой территории сформировала свой список кандидатов.
На региональных выборах партийные округа чаще всего совпадают с одномандатными, это удобнее.
Избиратель, ставя галочку напротив партии, автоматически голосует за предложенный список кандидатов.
С определением победителей тут сложнее, чем на округах. Во-первых, имеет значение, сколько партия набрала в целом, – от этого зависит, сколько мандатов она получит всего. Если грубо, то кресла распределяются между партиями, набравшими более 5% голосов, пропорционально полученному результату.
После этого уже сами партии смотрят, какие территориальные группы набрали больше всего, и, как правило, лидеры этих списков проходят в парламент.
Что такое представительный орган?
Это и есть парламент – орган власти, который представляет интересы избирателей.
У парламента две функции – законодательная и представительная. Разрабатывая и принимая законы, депутаты формируют условия и правила жизни населения. А представляя граждан разных территорий – отстаивают их интересы.
Чем отличается выдвинутый кандидат от зарегистрированного?
Каждая партия, выдвинувшая своих кандидатов, подает необходимый пакет документов в избирательную комиссию. Также может сделать и самовыдвиженец. Если эта процедура соблюдена и избирательная комиссия документы приняла, кандидат получает статус выдвинутого.
Сильный пол и женский пул: кто будет сражаться за места в Госдуму на Алтае
Самым конкурентным из четырех думских округов станет Рубцовский, где с выборов снялся главный фаворит от «Единой России» Виктор Зобнев
Однако с этого момента все только начинается. Например, партии, которые не получили право регистрации без сбора подписей (это, как правило, небольшие непарламентские партии), а также самовыдвиженцы должны собрать необходимое число подписей в свою поддержку. А требования к ним суровые, и на этапе проверки многие отсеиваются.
Но даже те, кто избавлен от сбора подписей, должны пройти через проверку документов, соответствия всем требованиям.
И только после того, как кандидатов исследуют и не найдут в них «изъянов», их регистрируют. После этого кандидат уже полноправный участник выборов.
Как узнать «своих» кандидатов?
Во-первых, самые активные из них будут вести агитацию – проводить встречи, заваливать газетами, брошюрами, «мелькать» на билбордах или на телеэкранах. К этой избирательной кампании некоторые из них освоили соцсети, и там тоже могут появиться.
Во-вторых, есть сайт Алтайкрайизбиркома, на котором выдвинувшихся и зарегистрированных кандидатов можно будет посмотреть.
В-третьих, их список с описанием каждого будет вывешен на избирательном участке.
Более четверти депутатов гордумы Барнаула могут уйти на повышение в сентябре
Самый большой пул депутатов может покинуть фракцию «Единая Россия», от которой в выборах в Госдуму и краевое заксобрание будут участвовать 10 человек
4.2.2. Разделение партийного списка на территориальные части
В Российской Федерации при выборе в 1993 году модели пропорциональной системы было решено проводить выборы половины депутатов Государственной Думы (225) по единому общефедеральному округу, несмотря на то что Россия – огромная страна с большим количеством регионов.
Однако именно большое количество регионов и значительное их неравенство по численности населения вынудили сделать такой выбор. Было абсолютно ясно, что при разбиении территории России на 89 округов, соответствующих субъектам РФ, в большинстве округов невозможно применить пропорциональную систему: на них пришлось бы всего два-три мандата, а то и один. В то же время образование многомандатных округов из территорий нескольких субъектов РФ авторы первого закона о парламентских выборах сочли искусственным и недопустимым[505].
В то же время разработчики российского законодательства нашли способ скомпенсировать недостаток, присущий единому округу. Было предложено разбивать федеральный список на региональные группы. Правда, в первом варианте, который применялся на выборах 1993 года, разбиение списка на группы было правом, а не обязанностью избирательного объединения. Кроме того, никак не ограничивался размер центральной (общефедеральной) части списка. В результате норма оказалась малоэффективной. Из 13 участвовавших в выборах избирательных объединений разбили свой список только шесть (два из которых в Думу не прошли), причем у двух общефедеральные части были столь большими, что ни один кандидат из региональных групп мандата не получил. В целом из 225 мандатов только 29 достались кандидатам, включенным в региональные группы.
На выборах 1995 года разбиение списка на региональные группы стало уже обязанностью. В результате длительных споров при подготовке закона появилась норма об ограничении общефедеральной части списка 12 кандидатами, что составляло примерно 5 % от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе[506]. При таком ограничении от каждой партии, прошедшей в Думу, хотя бы небольшое число избранных депутатов должно было представлять региональные группы.
В законе, действовавшем на выборах 1999 года, максимальный размер общефедеральной части списка был увеличен до 18 кандидатов. В результате от Блока Жириновского в Думу не попал ни один кандидат из региональной части списка.
Следует отметить, что требование закона об обязательном разбиении списка на группы можно было легко обойти. Так, в 1995 году некоторые блоки выделили в своих списках всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский автономный округ (субъект РФ с наименьшим числом избирателей), а другая – все остальные регионы. Однако такого рода поведение было характерно лишь для маргинальных объединений и блоков. Серьезные избирательные объединения разбивали свои списки на значительное число групп. Так, на выборах 1995 года у КПРФ было 20 групп, у объединения «Яблоко» – 51, у движения «Наш дом – Россия» – 85, у ЛДПР – 89.
На выборах 1999 года среднее число групп в списках несколько снизилось, так как партиям стали ясны негативные последствия слишком сильного дробления списка. Тем не менее число групп у большинства серьезных объединений и блоков было вполне солидным: у Блока Жириновского было 7 групп, у объединения «Яблоко» – 16, у КПРФ – 20, у блока «Медведь» – 26, у блока «Отечество – Вся Россия» – 36.
В законе, действовавшем на выборах 2003 года, было установлено, что число региональных групп должно быть не меньше семи. Размер общефедеральной части списка сохранился прежним (18 кандидатов) несмотря на то, что Комитет по государственному строительству (при согласии представителей ЦИК России) предлагал вернуться к норме, ограничивавшей эту часть 12 кандидатами.
На выборах 2003 года самым дробным был список Аграрной партии России (57 групп), 4 партии и блок из числа получивших более 3 % голосов («Единая Россия», «Родина», Союз правых сил, блок «Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости») выделили в своих списках 28–31 группу. У КПРФ было 20 групп, у партии «Яблоко» – 15, и только ЛДПР обошлась минимумом в 7 групп[507].
На выборах 2007 года, помимо перехода на полностью пропорциональную систему, были существенно изменены правила формирования партийного списка. Общефедеральная часть списка ограничена тремя кандидатами. Минимальное число региональных групп увеличено до 80 (то есть более чем в 10 раз). Регионы с числом избирателей более 1,3 миллиона было разрешено разбивать на несколько групп (соответствующие этим группам территории устанавливались решением ЦИК России). При объединении регионов в одну группу численность избирателей на соответствующей территории не должна была превышать 3 миллиона. Группы должны были охватывать все субъекты федерации. Запрещено было образовывать группы из не граничащих между собой регионов (за исключением анклавной Калининградской области).
Таким образом, количество региональных групп, на которые должен был быть разбит партийный список, могло варьироваться от 80 (минимум, установленный законом) до 153 (такое количество групп получалось при максимально возможной разбивке на группы больших регионов). Большинство партий, выдвинувших списки на выборах 2007 года, предпочли разбиение, близкое к минимальному: у семи число групп было от 83 до 90, у пяти – от 92 до 99 и только у двух – более 100. Такое разбиение означало, что большинство региональных групп соответствовали отдельным субъектам РФ и только небольшое число групп объединяло несколько регионов или, напротив, соответствовало части территории региона[508].
На выборах 2011 года правила формирования списка были немного изменены. Максимальное число кандидатов в общефедеральной части было увеличено до 10, а минимальное число региональных групп сокращено до 70. Максимально возможное число региональных групп в этот раз оказалось равным 151 (оно немного уменьшилось из-за ликвидации нескольких мелких субъектов РФ). Партии, как и на предыдущих выборах, стремились к разбиению, близкому к минимальному: четыре партии из семи разбили свои списки менее чем на 80 групп, одна – на 80 групп и две – на 82 и 83 группы[509].
Новый федеральный закон о выборах в Государственную Думу, принятый в 2014 году, возвращающий параллельную (смешанную несвязанную) избирательную систему, сохранил максимальное число депутатов в общефедеральной части, равное 10, но вдвое (до 35) сократил минимальное число региональных групп.
На всех выборах в Государственную Думу мандаты между региональными группами внутри партийного списка распределялись пропорционально голосам, поданным за партию на соответствующих территориях (по методу Хэйра – Нимейера).
Таким образом, российская модель позволяет обеспечивать территориальное представительство при выборах по единому общенациональному округу. При этом сами партии решают, как разбивать список, в том числе какие регионы соединять между собой, что позволяет избегать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре.
Однако требование разбиения списка на большое число групп, действовавшее на выборах 2007 и 2011 годов, имело ряд негативных последствий. Так, для некоторых небольших по численности населения регионов расчеты показывали, что добиться представительства в Государственной Думе регион может только через список партии, получающей более 200 мандатов, то есть «Единой России». Но для этого зачастую требовалась высокая явка и более высокая, чем в целом по стране, поддержка партии власти. Поэтому в таких регионах на представителей элиты оказывалось особое давление, чтобы они консолидированно (безотносительно к своим политическим убеждениям) поддержали «Единую Россию». Вообще в тех случаях, когда списки разбиваются на группы, в основном соответствующие субъектам РФ, региональные власти получают сильный стимул повышать явку любыми законными и незаконными методами, поскольку от явки зависит число мандатов, получаемых регионом.
Также требование разбиения списка на большое число групп в сочетании с некоторыми другими требованиями не давало партиям возможность формировать группы, соответствовавшие территориям с примерно равной численностью избирателей, что позволило бы создавать условия для эффективной внутрипартийной конкуренции. Большинство партий не могло рассчитывать на получение 70 и более мандатов, поэтому им приходилось создавать заведомо «непроходные» группы, где кандидаты не имели серьезных стимулов для предвыборной борьбы. Довольствуясь по итогам голосования 40–60 мандатами, эти партии лишались возможности иметь на некоторых территориях своих депутатов, а их избиратели не получали «своего» депутата[510].
Более того, при таком большом числе групп возникла опасность, что некоторые регионы не получат депутатов ни от одной из партий. О такой опасности мы писали еще в 2007 году[511]. Но тогда, главным образом из-за высокого результата «Единой России», эта опасность миновала[512]. Однако на выборах 2011 года негативный прогноз сбылся: один из регионов (Республика Алтай) оказался без представительства[513].
На региональных выборах до 2003 года разбиение списков на территориальные группы не практиковалось. В период 2003–2005 годов оно еще было редкостью – данную модель использовали 8 регионов из 44. Однако в 2006–2009 годах ее применила уже почти половина регионов – 32 из 70. А затем она стала доминировать: в период 2010–2013 годов списки должны были разбиваться на группы в 64 кампаниях из 75[514].
По нашему мнению, разбиение списков на группы оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах дробление списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей. Кроме того, разбиение списков в большей степени важно при полностью пропорциональной системе, так как в случае смешанной системы территориальное представительство обеспечивается депутатами по одномандатным округам. Мы же часто видим обратную картину: не было разбиения на группы в нескольких регионах, где выборы проводились по полностью пропорциональной системе, а также в ряде крупных регионов страны с неоднородным (в том числе этнически) электоратом (Республика Татарстан, Краснодарский край, Кемеровская область; в первом цикле – также Республика Коми, Московская и Ростовская области), зато практиковалось разбиение во многих небольших по числу избирателей и относительно однородных регионах[515].
При этом, в отличие от выборов в Государственную Думу, в большинстве регионов был выбран наиболее жесткий вариант разбиения списка на территориальные группы: группы привязаны к одномандатным округам, и их запрещено объединять[516]. Поскольку в большинстве случаев число одномандатных округов было равно числу мандатов, распределяемых по пропорциональной системе (или было на единицу меньше), получалось, что список необходимо было разбивать на столько групп, сколько мандатов распределялось по единому округу. Правда, обычно региональный закон разрешал создавать меньшее число групп, но это невыгодно самим партиям – в этом случае они оставляют некоторые территории без кандидатов[517]. В качестве дополнительного обременения во многих региональных законах содержалось требование, согласно которому в каждой региональной группе должно было быть два или даже больше кандидатов; это вынуждало партии выдвигать списки из большого числа кандидатов, подавляющее большинство которых не имело шансов на избрание[518].
Такие жесткие требования приводят к тому, что в результате выборов значительная часть территорий оказывается не представленной в списочной половине законодательного органа (а если выборы проводятся полностью по пропорциональной системе – то и в целом в законодательном органе)[519]. Тем самым разбиение списков на группы не столько приближает депутатов к избирателям, сколько отдаляет.
Кроме того, разбиение списков на группы, которым соответствует не очень большое число избирателей, делает результаты выборов весьма чувствительными к различным ошибкам и манипуляциям. Так, в Псковской области в 2007 году было зафиксировано большое число жителей Пскова, голосовавших по открепительным удостоверениям в одном из сельских округов; их организованно подвозили с целью увеличить результат соответствующей территориальной группы одной из партий[520]. Появляется возможность путем небольших изменений в итогах голосования повлиять на состав избранных депутатов. Такой случай имел место в 2009 году в Карачаево-Черкесской Республике, когда изменение протокола на одном избирательном участке привело к перераспределению мандатов сразу у трех политических партий[521]. Особенно скандальными стали выборы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2011 года, когда в результате переписывания протоколов по некоторому числу избирательных участков было изменено распределение мандатов у всех оппозиционных партий[522].
Разбиение списков на группы стало практиковаться и на муниципальных выборах, где оно вообще не имеет плюсов (поскольку территория небольшая и электорат в основном однородный), зато имеет все перечисленные выше минусы, тем более что обычно применяется наиболее жесткий вариант разбиения[523].
В некоторых регионах система разбиения списков на территориальные группы была доведена до крайних форм. Так, в Республике Мордовии в 2003 и 2008 годах, Республике Башкортостан в 2006 году, Калининградской области в 2006 году, Курганской области в 2010 году списки не имели центральной части, то есть полностью разбивались на территориальные группы. А в Санкт-Петербурге в 2007 и 2011 годах в каждой территориальной группе мог быть только один кандидат, что создавало иллюзию мажоритарных выборов[524].
Такие крайние формы оказались привлекательными для украинских законодателей. В 2002 году в Верховную Раду Украины депутатами С. Б. Гавришем, Ю. Я. Йоффе и Г. П. Дашутиным был внесен проект закона о парламентских выборах, предусматривавший разбиение списка на 450 территориальных групп (по числу депутатов Верховной Рады), в каждой из которых могло быть не более одного кандидата; центральная часть списка не предусматривалась. При этом формально говорилось о разбиении территории страны на 450 территориальных округов и выдвижении партиями в каждом округе не более одного кандидата, однако в реальности речь шла о выборах по партийным спискам. Голос избирателя должен был засчитываться в первую очередь партии, и мандаты должны были распределяться между партиями пропорционально голосам избирателей, а затем мандаты должны были получать кандидаты, в округах которых процент голосов за партию был выше[525].
Тогда этот законопроект не получил поддержки. Однако в 2015 году подобная система была принята для выборов областных, городских и районных советов. Разница лишь в том, что в ходе второго чтения в закон было внесено положение о том, что в списке должна быть центральная часть, состоящая из одного кандидата. Данная система была применена на местных выборах в октябре 2015 года и продемонстрировала недостатки, о которых говорилось выше: часть территорий оказалась непредставленной, в то время как в отдельных территориях были избраны два, а иногда и три депутата[526].
Ю. Б. Ключковский назвал такую систему «системой Гавриша – Йоффе – Дашутина», или «квазимажоритарной пропорциональной системой»[527]. Как уже отмечалось выше, у избирателя, особенно при соответствующей информационной (точнее, дезинформационной) кампании, может создаться иллюзия, что он голосует за конкретного кандидата подобно тому, как это происходит при мажоритарной системе. Однако в случае мажоритарной системы голос избирателя либо способствует избранию конкретного кандидата, либо «пропадает»; здесь же голос по факту получает партия, и он может способствовать избранию другого кандидата от этой партии[528].
Отмечается также, что в данном случае голос избирателя отдается как партии, так и кандидату, как это имеет место в случаях открытых списков (см. раздел 3.6) и систем добавочных представителей (см. подраздел 3.7.3). Однако, в отличие от открытых списков, здесь у избирателя нет возможности выбрать кандидата из списка поддерживаемой им партии. В большей степени данная система похожа на системы добавочных представителей – в обоих случаях один и тот же голос засчитывается и партии, и кандидату. Тем не менее в системах добавочных представителей голос избирателя в первую очередь засчитывается кандидату, и он может оказаться избранным, даже если его партия не получит мандатов (поэтому мы относим системы добавочных представителей к смешанному типу). При «системе Гавриша – Йоффе – Дашутина» кандидат может получить мандат только в том случае, если его партия будет участвовать в распределении мандатов. Именно поэтому мы относим данную модель к типу пропорциональных, а не смешанных систем. Хотя следует признать, что в данном случае наблюдается конвергенция, и «система Гавриша – Йоффе – Дашутина» как крайний вариант пропорциональной системы с разбиением списка на территориальные группы начинает напоминать некоторые крайние варианты смешанной системы.
Выборы территориальная группа что это
РАЗБИЕНИЕ ПАРТИЙНОГО СПИСКА НА РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГРУППЫ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
Система выборов по партийным спискам, сложившаяся во многих странах в первой половине XX века, предусматривала разделение территории страны на несколько многомандатных округов и распределение мандатов пропорционально числу голосов, полученных партиями в этих округах. Исключениями были небольшие страны (например, Израиль), где выборы проходили по единому общенациональному округу. Тем не менее в России при выборе в 1993 году модели пропорциональной системы было решено проводить парламентские выборы по единому общефедеральному округу, несмотря на то что Россия – огромная страна с большим количеством регионов.
Однако именно большое количество регионов и значительное их неравенство по численности населения вынудили сделать такой выбор. Было абсолютно ясно, что при разделении территории России на 89 округов, соответствующих субъектам Федерации, в большинстве округов невозможно применить пропорциональную систему: на них пришлось бы всего два–три мандата, а то и один. В то же время образование многомандатных округов из территорий нескольких субъектов Федерации авторы первого закона о парламентских выборах сочли искусственным и недопустимым.
При этом разработчики российского законодательства нашли, на наш взгляд, весьма эффективный способ скомпенсировать недостаток, присущий единому округу. Было предложено разбивать федеральный список на региональные группы. Тем самым сохранялась возможность обеспечения территориального представительства и при выборах по партийным спискам. При этом сами избирательные объединения и блоки решали, какие регионы соединять, что позволяло избежать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре.
Региональные группы на выборах депутатов Государственной Думы первых четырех созывов
В первом варианте, который применялся на выборах 1993 года, разбиение списка на группы было правом, а не обязанностью избирательного объединения. Кроме того, никак не ограничивался размер общефедеральной части списка. В результате норма оказалась малоэффективной. Из 13 участвовавших в выборах избирательных объединений разбили свой список только шесть (два из которых в Думу не прошли), причем у двух общефедеральные части были столь большими, что ни один кандидат из региональных групп мандатов не получил. В целом из 225 мандатов только 29 достались кандидатам, включенным в региональные группы.
На выборах 1995 года разбиение списка на региональные группы стало уже обязанностью. В результате длительных споров при подготовке закона появилась норма об ограничении общефедеральной части списка 12 кандидатами, что составляло пять процентов от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе.
В законе, действовавшем на выборах 1999 года, максимальный размер общефедеральной части списка был увеличен до 18 кандидатов. В результате от “БЛОКА ЖИРИНОВСКОГО” в Думу не попал ни один кандидат из региональной части списка.
Следует отметить, что требование закона об обязательном разбиении списка на группы можно было легко обойти. Так, в 1995 году некоторые блоки выделили в своих списках всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский автономный округ (субъект Федерации с наименьшим числом избирателей), а другая – все остальные регионы. Однако такого рода поведение было характерно лишь для маргинальных объединений и блоков. Серьезные избирательные объединения разбивали свои списки на значительное число групп. Так, на выборах 1995 года у КПРФ было 20 групп, у Объединения “ЯБЛОКО” – 51, у движения “Наш дом – Россия” – 85, у ЛДПР – 89.
На выборах 1999 года среднее число групп в списках несколько снизилось, так как партиям стали ясны негативные последствия слишком сильного дробления списка. Тем не менее число групп у большинства серьезных объединений и блоков было вполне солидным: у “БЛОКА ЖИРИНОВСКОГО” было 7 групп, у Объединения “ЯБЛОКО” – 16, у КПРФ – 20, у блока “МЕДВЕДЬ” – 26, у блока “ОТЕЧЕСТВО – ВСЯ РОССИЯ” – 36.
В законе, действовавшем на выборах 2003 года, было установлено, что число региональных групп должно быть не меньше семи. Размер общефедеральной части списка сохранился прежним (18 кандидатов) несмотря на то, что Комитет по государственному строительству (при согласии представителей ЦИК России) предлагал вернуться к норме, ограничивавшей эту часть 12 кандидатами.
На выборах 2003 года самым дробным был список Аграрной партии России (57 групп), четыре партии и блок, получившие более 3 процентов голосов (“Единая Россия”, “Родина”, СПС, блок “РОССИЙСКАЯ ПАРТИЯ ПЕНСИОНЕРОВ И ПАРТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ”), выделили в своих списках 28–31 группу. У КПРФ было 20 групп, у партии “ЯБЛОКО” – 15, и только ЛДПР обошлась минимумом в 7 групп.
Региональные группы на региональных выборах
Федеральное законодательство, обязав избирать не менее половины региональных депутатов по партийным спискам, предоставило субъектам Федерации практически полную свободу в выборе модели пропорциональной системы. Правда, ЦИК России первоначально рекомендовала регионам принимать либо систему открытых списков, либо модель с разбиением списков на региональные (точнее, субрегиональные) группы. Позднее к открытым спискам произошло охлаждение.
Однако в первые годы введения на региональных выборах смешанной системы разбивать списки на группы решились немногие субъекты Федерации. Так, в период с декабря 2003 года по декабрь 2005 года такая модель использовалась лишь в 8 регионах из 44. Начиная с марта 2006 года, она получила широкое распространение и была использована более чем в половине избирательных кампаний (17 из 33).
Региональные законодатели по-разному решают вопрос о порядке разбиения списков на группы. В большинстве субъектов Федерации группы привязаны к территориям одномандатных или многомандатных округов, образованных для избрания второй половины депутатского корпуса. При этом в одних регионах каждая группа должна соответствовать одному одномандатному (многомандатному) округу (Москва, Вологодская, Калининградская, Псковская области), в других – группе округов, определяемых региональным избиркомом (Пермский край, Ленинградская и Липецкая области), в третьих партиям предоставлена возможность компоновать группы из разного количества округов (Архангельская и Астраханская области).
В двух регионах, где выборы проходили полностью по пропорциональной системе, законы установили иную привязку субрегиональных групп: в Санкт-Петербурге – к территориям одномандатных округов, существовавших на предыдущих выборах, в Республике Дагестан – к территориям районов и городов.
Особого внимания заслуживает методика распределения мандатов между группами внутри партийного списка, однако этому вопросу следует посвятить отдельную статью.
Анализ результатов региональных выборов показывает, что при разбиении списков на слишком большое число групп часть территорий региона не имеет представительства в “пропорциональной половине” законодательного органа. Так, в Архангельской области, где закон обязывал разбивать списки не менее чем на 10 групп (при распределении по пропорциональной системе 31 мандата), депутатами, входившими в субрегиональные группы, были охвачены территории лишь 15 округов из 31. Не представленными остались города Котлас и Коряжма, большая часть округов Архангельска (5 из 8) и Северодвинска (4 из 5), а также большая часть южных районов – наиболее плюралистично голосующие территории, при этом самыми ущемленными оказались жители больших и средних городов.
В Астраханской области, где число групп также не могло быть менее 10 (при распределении по пропорциональной системе 29 мандатов), не представленными в “пропорциональной части” областного парламента оказались территории 5 округов из 29 (в том числе города Ахтубинск, Знаменск и часть города Астрахани).
В Вологодской области без представительства в “пропорциональной части” Законодательного Собрания остались территории 11 округов из 17, в Псковской области – 12 из 22. В Санкт-Петербурге, где все депутаты избирались по пропорциональной системе, не представленными в Законодательном Собрании, оказались 10 территорий из 50.
Новые правила разбиения списка на выборах депутатов Государственной Думы
Закон, регулирующий выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва, помимо перехода на полностью пропорциональную систему, предусматривает существенное изменение правил формирования партийного списка. Общефедеральная часть списка ограничена тремя кандидатами. Минимальное число региональных групп увеличено до 80 (то есть более чем в 10 раз). Регионы с числом избирателей более 1,3 миллиона разрешено разбивать на несколько групп (соответствующие этим группам территории устанавливаются решением ЦИК России). При объединении регионов в одну группу численность избирателей на соответствующей территории не должна превышать 3 миллиона. Группы должны охватывать все субъекты Федерации. Запрещено образовывать группы из не граничащих между собой регионов (за исключением анклавной Калининградской области).
Следует отметить, что в первоначальной редакции закона, принятой в 2005 году, правила были еще более жесткими. Регионы с числом избирателей более 3 миллионов требовалось обязательно разбивать на несколько групп, и число групп в списке должно было быть не менее 100. Сегодня, когда партии разбивают свои списки менее чем на 100 групп, уже очевидно, что это было чрезмерное требование. Однако, по нашему мнению, и минимум в 80 групп, установленный действующей редакцией, чрезмерен, как будет показано ниже.
Непродуманным нам представляется и ряд других норм действующего закона. Например, оказалось, что Республика Адыгея не может быть объединена ни с каким регионом, кроме Калининградской области, поскольку она граничит только с Краснодарским краем, объединение с которым невозможно из-за превышения трехмиллионного лимита. Объединение же Адыгеи с Калининградской областью абсурдно с географической точки зрения. В связи с этим можно высказать следующие соображения.
Во-первых, трехмиллионный лимит имел смысл тогда, когда он распространялся на все группы без исключения. После того как было разрешено не дробить крупные регионы, такие как Москва и Московская область, данное ограничение следовало смягчить и для групп, образуемых путем объединения регионов. Полагаем, что целесообразно было увеличить лимит до 8 миллионов, чтобы можно было создавать группы, уравновешивающие Москву по числу избирателей.
Во-вторых, ошибочным представляется запрет на объединение в группу не граничащих между собой регионов. Это правило придумано по аналогии с правилами нарезки избирательных округов. Однако здесь есть принципиальная разница. Нарезка округов затрагивает все партии и потому может использоваться для создании одной из партий преимуществ перед другими. Для предотвращения таких действий, именуемых джерримендерингом, и установлены жесткие требования к порядку нарезки. В противоположность этому, каждая партия формирует группы списка самостоятельно, не затрагивая интересы других партий.
Очевидно, что есть регионы, не граничащие между собой, но расположенные достаточно близко и имеющие много общих черт и проблем. В качестве примера можно привести ту же Адыгею и Карачаево-Черкесскую Республику или республики Мордовия и Марий Эл. Нет никаких серьезных оснований запрещать партиям объединять такие регионы в одну группу. На фоне таких запретов особенно несуразным выглядит право объединять Калининградскую область с любым регионом России.
Варианты формирования партийного списка
Довольно скоро пройдут выборы депутатов Государственной Думы, мы узнаем, как распределятся мандаты, и можно будет сделать вывод, насколько удалось на этих выборах обеспечить представительство регионов. Однако при этом будет реализован один из возможных вариантов. Для того чтобы понять, какие возможности и риски в принципе таит действующий закон, необходимо прибегнуть к методам моделирования.
Рассмотрим четыре крайних варианта формирования партийного списка в рамках действующего закона. Все они предусматривают полное покрытие территории страны региональными группами. Варианты с неполным покрытием части территорий отдельных регионов мы в данной статье не рассматриваем.
Региональный вариант. Каждая группа соответствует субъекту Федерации. Число групп – 85, минимальная по численности избирателей группа (Ненецкий АО) – 30 тысяч избирателей, максимальная (Москва) – 7 миллионов избирателей.
Минимальный вариант. 75 групп соответствуют субъектам Федерации, а 5 групп образуются объединением двух регионов (Ненецкий АО с Архангельской областью, Чукотский АО с Магаданской областью, Агинский Бурятский АО с Читинской областью, Усть-Ордынский Бурятский АО с Иркутской областью, Еврейская автономная область с Хабаровским краем), в результате чего исчезают четыре самые малочисленные группы и еще две объединяются в более крупную. Число групп – 80, минимальная по численности избирателей группа (Республика Алтай) – 137 тысяч избирателей, максимальная (Москва) – 7 миллионов избирателей.
Максимальный вариант. Все регионы с числом избирателей более 1,3 миллиона делятся на максимально возможное число групп. Никакие регионы не объединяются. Число групп – 153, минимальная по численности избирателей группа (Ненецкий АО) – 30 тысяч избирателей, максимальная (Ленинградская область) – 1,28 миллиона избирателей.
Равномерный вариант. Предлагаем вариант разбивки, исходя из стремления в максимально возможной степени выровнять группы по численности избирателей. И хотя у нас нет доказательств, что данная разбивка оптимальна по заданному условию, но она, по-видимому, близка к этому, поскольку закон оставляет не очень много возможностей для маневра. Принцип разбиения следующий: регионы с числом избирателей более 1,7 миллиона разбиваются на части (в основном на число частей, вдвое меньшее максимально возможного); регионы с числом избирателей менее 700 тысяч объединяются по возможности друг с другом, а при отсутствии такой возможности – с более крупными регионами. При этом число групп получилось равным 91, минимальная по численности избирателей группа (Бийская, Алтайский край) – 650 тысяч избирателей, максимальная (Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО) – 1,83 миллиона избирателей.
Далее можно вычислить, какое количество групп при разных вариантах разбивки останется без мандатов в зависимости от числа мандатов, распределяемых между региональными группами, а также исходя из предположения, что активность избирателей и голосование за партии по регионам будет равномерным. Разумеется, это очень грубое приближение, однако оно одновременно дает возможность абстрагироваться от партийной специфики и рассматривать ситуацию для общего случая.
Число мандатов,
распределяемых между группами
Число групп, которым не достанется мандатов
Как видно из таблицы, даже при распределении 240 мандатов (то есть более половины от общего числа депутатов Государственной Думы) ни минимальный, ни максимальный, ни региональный варианты не обеспечивают получение мандатов всеми группами. В то же время равномерный вариант позволяет получить мандаты всем группам при распределении 92 мандатов и более.
Проблема территориального представительства
Существует точка зрения, что при наличии верхней палаты парламента, в которой обеспечивается представительство регионов, для нижней палаты важно лишь политическое представительство, а территориальное представительство не имеет существенного значения. Однако мы не можем согласиться с такой позицией, во всяком случае, применительно к Российской Федерации. Во-первых, Россия – федеративное государство, и потому интересы регионов необходимо учитывать при формировании обеих палат парламента. Это подтвердил в 1998 году Конституционный Суд Российской Федерации, признавший право каждого субъекта Федерации на представительство в Государственной Думе, несмотря на то что для обеспечения такого представительства пришлось допустить существенное отступления от принципа равного избирательного права. Во-вторых, палаты Федерального Собрания имеют разные функции, поэтому представительство регионов в Совете Федерации не может компенсировать отсутствие такого представительства в Государственной Думе. В-третьих, речь идет не только о представительстве тех или иных территорий, но и о представительстве избирателей, проживающих на данных территориях.
Конечно, с формальной точки зрения любой депутат является представителем всего населения страны. Но чтобы парламент реально выполнял свою функцию представительного органа власти, важно обеспечить как можно более тесную связь депутатов с избирателями. Собственно говоря, требование закона о разбиении партийных списков на группы и обосновывалось приближением депутатов к избирателям. Однако, как мы видим, чрезмерное дробление списков ведет к противоположному результату.
Полагаем, что в идеале каждый избиратель должен иметь своего депутата. При этом понятие “свой депутат” имеет два аспекта. Во-первых, это должен быть депутат, за которого избиратель голосовал – персонально или как за кандидата, включенного в партийный список. Во-вторых, депутат должен быть достаточно доступен для избирателя, вести прием на соответствующей территории и т.п.
При выборах по одномандатным округам обеспечивается приближение депутатов к избирателям (в той мере, в какой это позволяет огромная территория страны и ее регионов), но не обеспечивается первое условие. Даже при системе абсолютного большинства депутат может быть избран лишь половиной избирателей, а при системе относительного большинства доля избирателей, проголосовавших за избранного кандидата, иногда оказывается ниже 20%.
При выборах по партийным спискам доля избирателей, голосовавших за списки, допущенные к распределению мандатов, может быть довольно высока, особенно если отказаться от завышенного заградительного барьера. В некоторых российских регионах эта доля превышала 90 процентов. На выборах в Государственную Думу, правда, данная доля пока ни разу не превышала 88 процентов, а один раз даже оказалась на уровне 50,5 процента, но это все равно выше, чем средний уровень поддержки кандидатов в одномандатных округах. В то же время депутаты, избранные по партийным спискам, были менее доступны для избирателей.
При смешанной системе эти свойства двух ее компонент в значительной степени компенсировали недостатки друг друга, обеспечивая представительный характер Государственной Думы. Переход на полностью пропорциональную систему требует более серьезно решать проблему приближения к избирателям депутатов, избранных по партийным спискам.
Исходя из указанных выше критериев, необходимо, чтобы в каждой фракции депутаты представляли все регионы страны, то есть всех избирателей, голосовавших за список данной партии. Для обеспечения этого у любой партии должна быть возможность разбивать свой список на группы так, чтобы число групп было не больше, чем число мандатов, которое данная партия надеется завоевать. Еще лучше, если число групп будет в 1,5–2 раза меньше этого числа мандатов – это будет сильнее стимулировать кандидатов, включенных в региональные группы.
Разумеется, партия может ошибиться в своем прогнозе результатов выборов или просто проигнорировать приведенные выше соображения. Однако это будет уже проблема избирателей данной партии. Закон же должен дать всем партиям возможность обеспечить территориальное представительство своих избирателей.
Исходя из этого, полагаем, что минимальное число региональных групп на выборах депутатов Государственной Думы должно быть снижено до 15–20. На региональных выборах это число должно быть совсем небольшим: для большинства субъектов Федерации – два–три.
А.Е. Любарев,
руководитель Дирекции программ мониторинга избирательный кампаний
Независимого института выборов,
кандидат юридических наук
Опубликовано в «Журнале о выборах», 2007, № 5, с. 37-42