цифровое государство что это
«Цифровые государства»: как они развивались
В прошлой статье мы разобрались, что из себя представляют цифровые государства по своей сути, на каких идеях они базируются и какими были первые работающие системы в США и СССР.
Теперь предлагаем перейти к важному периоду, когда возможность объединения разрозненных технологий на одной платформе встретилась с желанием сделать их массовыми.
Навстречу потребителю
В обзоре первых систем цифрового государства мы остановились на 1980-х годах и отметили, что в Штатах к тому времени сформировались тематические исследовательские группы и были внедрены несколько ИТ-решений. Например, подача налоговых деклараций через единый информационный портал.
В 90-х термин «цифровое государство» еще не существовал. Его предложили позже, но отдельные идеи уже были в ходу. В 1993 году президент США Билл Клинтон озаботился проблемой эффективности госаппарата и сформировал аналитическую группу. В том же году она представила доклад, в котором предлагались шаги по снижению уровня бюрократии и переориентации на нужды граждан.
В 1997 году вышел отчет «Модернизация госсистем на основе информационных технологий». В нем была сформирована основная идея ЦГ — министерства должны были начать использование ИТ для повышения эффективности взаимодействия граждан, бизнеса и государства. Особое внимание в отчете уделили синергии госуслуг и технологий. На основе этих наработок был сформирован «Меморандум о цифровом государстве». Он был адресован руководителям исполнительных органов и ведомств, которые позже подключились к работе.
В меморандуме был изложен ряд руководящих принципов концепции ЦГ. Один из основных принципов относился к работе с информацией и предписывал организовывать ее не по отдельным ведомствам, а по категориям услуг. Второй принцип — открытость и удобство взаимодействия граждан с государственными организациями и предоставление информации в понятном виде. Третий — безопасность и конфиденциальность такого взаимодействия.
В декабре 1999 года администрация Клинтона осуществила первые попытки внедрения систем цифрового государства в масштабе страны. К 2000 году уже 43% американцев были обеспечены доступом в интернет, так что ситуация располагала к реализации идеи общедоступного цифрового портала госуслуг. Он был запущен в 2000 году на домене FirstGov.gov, сейчас — переименован в USA.gov.
В 2001 году Джордж Буш сменил Билла Клинтона на посту президента США. Его президентская программа содержала развитие концепции ЦГ: «Расширенное цифровое государство» предусматривало необходимость совершенствования ИТ в госсекторе, упрощение бизнес-процессов и объединение информационных потоков различных правительственных министерств и ведомств.
Для достижения этих задач в 2002 году была учреждена специальная рабочая группа. Она выбрала 24 инициативы и подготовила экономическое обоснование для каждой из них, оценив потенциальные затраты, выгоды и риски. В их числе были такие сервисы, как E-Authentication (портал цифровых подписей); GovBenefits.gov (портал государственных льгот); Business Gateway (портал для бизнеса).
Центральным событием в процессе расширения систем ЦГ стало принятие «Закона о цифровом государстве» в 2002 году. Его положениями учреждался специальный отдел в Административно-бюджетном управлении и поощрялось использование ИТ в оказании госуслуг и межведомственных коммуникациях.
В 2003 году была опубликована обновленная стратегия цифрового государства. Она ставила интересы граждан в центр внимания — в документе встречались такие словосочетания, как например «доступ в три клика».
Другие значимые идеи касались межведомственной коммуникации, привлечения и удержания квалифицированной рабочей силы для поддержки всех ИТ-инициатив. В течение года с публикации закона были запущены такие порталы, как volunteer.gov (для координации волонтерских групп) и regulations.gov (для публикации официальных документов госорганов).
Стратегия также коснулась рекомендаций по работе с информационной архитектурой правительственных предприятий (Federal Enterprise Architecture Framework). Первая версия лучших практик была запущена в 1999 году. В ее основе лежит Модель Закмана.
Основная задача — повысить эффективность работы министерств и ведомств. В стратегии цифрового государства 2003 года подчеркивалась роль этого свода лучших практик. Он стал одним из первых вариантов комплексного подхода по централизации и объединению информационных услуг.
Исследование 2004 года, проведенное Американской ассоциацией государственного управления и ООН, подтвердило, что все усилия правительства США не прошли зря — страна опередила остальные государства-члены ООН в развитии систем ЦГ.
Однако, в большинстве случаев гражданам все еще приходилось либо по телефону, либо лично обращаться за получением госуслуг. Проблема заключалась еще и в том, что электронные формы нужно было зачастую дополнять бумажными заявлениями с подписью, а в отдельных штатах просто не было доступа к каким-либо электронным госуслугам. Сложилась ситуация, когда имелась вся необходимая инфраструктура, законодательство и стратегия, но не было единого формата работы систем ЦГ. С этим властям предстояло разобраться в следующие годы.
/ Flickr / Tony / CC
Азиатское цифровое государство
Не только власти США были озабочены переходом на новый уровень управления государством и госуслугами. В лидерах наряду с западными странами с высоким уровнем проникновения интернета встречаются и азиатские государства.
Так, больших успехов на пути к построению цифрового государства достиг Сингапур. Уже в 80-х страна приступила к реализации национального плана по «компьютеризации». В его рамках был создан Национальный компьютерный совет (NCB). Одним из важных направлений его работы стала компьютеризация госуслуг. На первых этапах совет занимался автоматизацией рабочих функций и документооборота в правительственных учреждениях.
В 1989 году был запущен TradeNet — портал, который служил единой платформой для торговых и логистических операций. К 2000-му в стране сформировалась стратегия IT2000 Masterplan. Значительная ее часть посвящена консолидации ИТ-ресурсов вокруг решения задач граждан страны. В итоге был предложен «План действий по внедрению концепции ЦГ» на 2000-2003 годы. Его основный посыл — правительственные ведомства больше не должны быть изолированными друг от друга и предоставлять комплексные услуги.
Например, с 2003 года все жители Сингапура в возрасте от 15 лет могут подать заявку на получение SingPass — цифрового удостоверения личности для совершения операций с правительственным порталом онлайн-услуг.
Свои программы по созданию цифрового государства были и у Китая, и у Южной Кореи. Но мы остановимся на Японии, которая сегодня входит в число лидеров в сфере цифровизации госуслуг. В период с 1999 по 2005 года правительство Японии предложило несколько направлений развития ЦГ: Основные принципы общества, основанного на информации и коммуникациях; Закон, регулирующий эти принципы; программа e-Japan, объединяющая все меры по построению цифрового общества; и, наконец сама программа по построению ЦГ.
Уже в 1997 году в стране была запущена единая информационная платформа, которая объединила министерства и ведомства — WAN Kasumigaseki. Важным шагом для распространения концепции ЦГ стало принятие в 2000 году Хартии глобального информационного общества. Главная мысль заключалась в том, что всем людям должны быть доступны блага этого общества. Документ был предложен к подписанию членам Большой восьмерки. Россия стала одной из стран, подписавших Хартию.
Зарождение цифрового государства в России
Еще до подписания Хартии в России предпринимались попытки цифровизации государственного сектора, например, создание «Концепции государственной информационной политики». К 1998 году ее подготовил профильный комитет Государственной Думы. В концепции прослеживается аналогия с другими документами того времени, созданными в США. Интересы общества находились в приоритете, а ИТ служили инструментом для их обслуживания.
Идейным продолжением концепции стала федеральная программа «Развитие информатизации в России на период до 2010 года». Она рассматривала как практические вопросы вроде формирования инфраструктуры, так и социально-экономические и нравственные аспекты работы с ИТ на государственном уровне, соблюдение культурно-исторических традиций, ценностей и идеалов. Документ так и не был утвержден. Таким образом, к подписанию Хартии глобального информационного общества Россия пришла без действующего плана или проекта цифрового государства. Тем не менее, как и другие члены Большой восьмерки, страна взяла на себя обязательство развивать ИТ-сектор на благо общества.
Конкретные меры были предприняты с запуском федеральной программы «Электронная Россия». Она была запущена в 2002 году, но ее реализация осложнялась тем, что только 19% правительственного персонала и 1% государственных чиновников имели доступ к Сети. Ситуация отражалось в индексах готовности к цифровому государству — в течение десяти лет России не удавалось продвинуться дальше 50-го места. В 2003 году в числе лидеров находились США, Чили, Австралия, Мексика и Великобритания. В 2005-м — США, Дания, Швеция, Великобритания, Южная Корея. Россия находилась между Уругваем и Республикой Беларусь.
Однако, уже в 2003 году в России начал реализовываться проект по широкомасштабному внедрению информационных технологий в федеральных ведомствах. По словам Леонида Реймана, занимавшего в тот момент должность министра информационных технологий и связи, около 80% ведомств и министерств перешли на электронный документооборот в начале 2000-х. Однако, подводя итог программы, министерство было вынуждено констатировать неутешительные результаты. «Электронная Россия» не достигла своих целей, но, как позже говорил Леонид Рейман, заложила важные основы для развития систем ЦГ в России.
О том, как продолжалось развитие ЦГ у нас и в других странах, расскажем в следующей части.
Оцифровка государства
Чуть менее года назад премьер утвердил программу развития цифровой экономики в России. Ее цель – сделать цифровые данные ключевым фактором производства товаров и услуг. Достичь этого авторы программы предлагают, в частности, за счет улучшения интернет-инфраструктуры. Как следует из программы, к 2024 г. 97% российских домохозяйств должны будут получить широкополосный доступ в интернет со скоростью не менее 100 МБит/с (при средней скорости в 12 МБит/с по итогам 2016 г.), при этом во всех городах-миллионниках появится устойчивое покрытие 5G, а 95% сетевого трафика будет маршрутизироваться через отечественные сети. Доля же России на глобальном рынке услуг по хранению и обработке данных должна будет увеличиться с менее чем 1% до 10%.
Другим средством должно будет стать создание цифровых платформ – систем электронного взаимодействия поставщиков и потребителей услуг в десяти основных сферах экономики – здравоохранении, образовании, финансах, связи, энергетике, торговле, сельском хозяйстве, промышленном производстве, логистике и на транспорте. Использование платформ должно будет повысить производительность в этих секторах, однако, как подчеркивают эксперты ЦСР в докладе «Государство как платформа», их нецелесообразно внедрять раздельно – в таком случае цифровые базы данных окажутся столь же разрозненными, что и нынешние информационные системы, только на более высоком технологическом уровне.
Чтобы избежать этой ошибки, эксперты ЦСР предлагают развивать цифровые платформы в парадигме «Государства как Платформы», призванной унифицировать и стандартизировать переход на «цифру» органов государственной власти.
Принципы реформирования системы госуправления
Сохранение нынешних темпов реформирования принципов госуправления входит во все большее противоречие со стремительно меняющейся экономикой, а кажущаяся модернизация процессов является на самом деле их простой «оцифровкой», которая на деле не меняет ничего. Выходом из этого тупика, как полагают эксперты ЦСР, является ориентация госуправления на человека, которая была бы сопряжена с минимизацией человеческого фактора в предоставлении государственных услуг. На практике это означает использование в госуправлении следующих принципов:
Расширение доступа к достоверным данным и технологиям их анализа в конечном счете может улучшить качество любых управленческих решений (стратегических, тактических и оперативных), пусть даже полная алгоритмизация возможна только для решения оперативных проблем. Такая унификация наряду с обеспечением доступа к данным даст серьезный толчок развитию регионов.
Цифровая трансформация: ключевые изменения
Государство как Платформа
Для объяснения идеи «Государства-как-Платформы» эксперты ЦСР прибегают к метафоре экосистемы, в которой взаимодействуют три группы субъектов отношений — государство, граждане и бизнес. Каждая из этих групп стремится добиться собственных интересов: государство – повышения качества госуправления и конкурентоспособности страны; граждане – улучшения и удешевления услуг, помогающих повысить уровень благосостояния; бизнес – расширения рынков сбыта и повышения рентабельности с использованием современной инфраструктуры. В будущем эти группы должны взаимодействовать на Государственной цифровой платформе (ГЦП), состоящей из нескольких уровней.
Основные элементы экосистемы ГкП
Самым базовым является уровень первичной обработки данных, на котором они агрегируются для построения электронных сервисов (к примеру, Единой системы идентификации и аутентификации), услугами которых компании и граждане смогут воспользоваться с помощью мобильных приложений или физических интерфейсов (тех же МФЦ). На практике это будет означать автоматизацию государственных услуг, предоставление которых будет строиться на базе технологий big data.
Цифровое государство будущего / Мария Шклярук и Савва Шипов ответили на 10 вопросов, каким будет государство будущего
Как полагают эксперты ЦСР, после запуска технологической платформы ее программное обеспечение необходимо дезинтегрировать, сделав ее набором связанных, но самостоятельных микропроцессоров – это обеспечит устойчивость системы к сбоям и упростит ее обновление, эксплуатацию и масштабирование. Важно будет также использовать программное обеспечение с открытым исходным кодом (open source): это позволит снизить финансовые расходы, привлечь отечественных разработчиков и приспособить платформу к специфическим потребностям конкретных организаций.
Бизнес-архитектура ГЦП
Кто должен создавать Платформу?
Как следует управлять созданием «Государства-как-Платформы»? По мнению экспертов ЦСР, на высшем государственном уровне должны закладываться цели платформы и параметры ее финансирования, а на среднем – должна осуществляться разработка сервисов, которые бы позволили ее использовать в каждодневном режиме. В переводе с технократического языка это означает, что создание платформы целесообразно поручить вице-премьеру правительства, который бы обеспечивал проекту высокий политический статус. Оперативную работу над проектом должен вести Центр цифровой трансформации госуправления, которому бы были подчинены Программный офис (ответственный за техническое содержание проекта), Центр компетенции (выполняющий роль проектировщика Платформы) и Оператор ГЦП (который примет в эксплуатацию разработанный сервис и отладит его работу). Своя роль будет отведена и уполномоченным сотрудникам министерств, которые будут вести работу над Платформой на ведомственном уровне.
Структура управления развертывания ГЦП
Факторы конечного успеха
Создание Платформы потребует не только разработки нормативной базы (и корректировки уже имеющихся актов), но и широкого обновления кадров, которые сегодня, в большинстве своем, не обладают должными цифровыми компетенциями. В конечном счете, успех реформы будет определяться:
Судьба проекта также будет зависеть от того, удастся ли его инициаторам справиться с возможными трудностями. К их числу относится и низкая скорость обновления нормативной базы, и сопротивление государственных структур, и невысокое качество данных в уже действующих хранилищах. Однако неопреодолимыми эти барьеры назвать нельзя, тем более что в случае успеха эффективность госаппарата повысится, тогда как бюрократическая нагрузка на бизнес и многих бюджетников (врачей, учителей), наоборот, снизится. И потому игра стоит свеч.
Рекомендуем также познакомиться с публикацией, подготовленной по итогам обсуждения цифровизации в Государственной Думе
Цифровое государство: Новые бизнес-модели на волне тотальной цифровизации
Цифровизация государства неизбежна
«Я смотрю на эти слова цифровое государство. Я бы двоеточие поставил и дальше написал либо цифровое, либо никакое. Вот так звучит сейчас альтернатива. Если у вас нет гармоничной модели данных, если вы не можете сделать секундные, однокликовые сервисы, зная уже о человеке примерно все, что нужно знать, чтобы этот сервис выдать, то значит, что этот сервис предоставит кто-то другой, и вы из государства превратитесь в часть чего-то другого Здесь некогда размышлять о том, что у нас какой-то части данных не хватает для того, чтобы выдать сервис», Максим Акимов, заместитель Председателя правительства Российской Федерации.
«Уже никто не говорит, нужна нам эта цифровизация, нет. Все понимают и, по-моему, примерно одинаково, что это должно быть автоматизировано, доступно, быстро, удобно, меньше проволочек, уровень удовлетворенности должен быть повышен», Ермолай Солженицын, старший партнер McKinsey & Company.
Исполнительная и законодательная власть ведут активную работу по цифровизации
«Четыре суперсервиса так называемых, которые мы готовим. Это суперсервисы, которые в перспективе должны заработать, и по каждому из них есть разная степень продвижения. То, что касается сервисов в трудовой сфере, это затрагивает области пенсионной системы. Здесь, как мне представляется, мы продвинулись достаточно далеко Пакет законов, три законопроекта в июле этого года правительством были одобрены, внесен в Государственную Думу. Это вопросы, связанные с постепенным отказом от бумажных трудовых книжек», Максим Топилин, Министр труда и социальной защиты Российской Федерации.
«Работа по суперсервисам это четыре сквозных результата, которые мы получаем. Первое это регулирование, то есть изменение законодательства Второе это процессы, единые бизнес-процессы, которые с неизбежностью трансформируются, когда мы говорим о комплексных услугах. Третье это технологии, то есть требования к информационным системам, которые также неизбежно должны быть сформулированы тоже сквозным образом Четвертое это данные. Какие данные нам нужны. Здесь тоже возникает вопрос, кто имеет право давать доступ к этим данным», Максим Паршин, заместитель Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
«В нашей стране на государственном уровне ведется масштабная работа по развитию информатизации. Приняты и реализуются ряд государственных программ в области информатизации и развития цифровой экономики, совершенствуется законодательная база, также проводится работа по выявлению и устранению административных барьеров, препятствующих цифровому развитию Руководство Совета Федерации уделяет особое внимание созданию благоприятных условий для информационного и цифрового развития нашей страны», Александр Пронюшкин, член Совета Федерации.
Нехватка кадров, технологий и законодательной базы
«Предстоит ответить на три главных вопроса, на три главных блока. Первый это технологический блок. Здесь более-менее все понятно. Надо быть онлайн, надо быть секьюрным, надо быть клауднейтив. Это зрелые решения, они абсолютно не дискутабельны Второй серьезный вопрос, самый, наверное, серьезный, это кадровый вопрос. Это люди, которые готовы к этим изменениям или будут их продвигать Третий вызов это управленческий. Как менять бизнес-процессы?» Максим Акимов, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации.
«Сейчас много говорим о скорости изменений. Можем ли мы быстро меняться? От этого многое зависит. И, на мой взгляд, нам нужно ответить на вопрос, а как мы меняемся, потому что система закупок явно не соответствует вызовам, стоящим перед нами. Есть еще одна проблема, проблема того, как меняется законодательство, потому что можно сколько угодно разрабатывать сервисы, но пока законодательные рамки существуют, мы не можем их внедрять», Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития России.
Неравномерность цифрового развития территорий
«Здесь большая часть населения живет в маленьких населенных пунктах, численностью несколько сот человек Поэтому, думая о будущем цифровых продуктов, хотел бы сказать о том, что мы должны, может быть, даже в большей степени думать вот об этой части нашего населения, которая не такая продвинутая, которая более пожилая, у которой нет такого пользовательского опыта. И вот эти наши сервисы и продукты должны быть, в том числе и, может быть, в первую очередь, ориентированы на них», Михаил Осеевский, президент, председатель правления ПАО «Ростелеком».
Проактивное предоставление госуслуг гражданам
«Проактивный формат, который мы закладываем в предоставление услуг социальных, это, в основном, информирование, предоставление опережающей информации гражданам о тех или иных пособиях. То есть, если у человека рождается ребенок, семья должна знать о тех или иных видах поддержки, но это не означает таких планов у правительства нет пока, что семья будет автоматически получать то или иное пособие», Максим Топилин, Министр труда и социальной защиты Российской Федерации.
«Проактивное предоставление социальных услуг это, на самом деле, то, что сегодня граждане от нас ждут. Возьмем то же пособие на ребенка. Чтоб получить его, сколько справок собрать, даже я сейчас не скажу Мы же хотим у нас в Республике реализовать проект, когда эти услуги будут предоставлять проактивно. То есть ребенок родился, родители ничего не делают, все документы собирает государство в электронном виде, и просто на счет начинают поступать деньги», Айсен Николаев, глава Республики Саха (Якутия).
«Сложность в том, что государство говорит про людей, как про граждан. Вот представьте, что человек это клиент государства, и тогда начинается принципиальное изменение восприятие вообще всего. И вы увидите, что мы конкурируем все вместе за одних и тех же людей, которые клиенты государства, клиенты банка, клиенты телекома. Вот, допустим, про наш банк могу сказать, что, конечно, мы предоставляем услуги моментально, проактивно, мы рекомендуем клиенту, что и как ему сделать, и клиент привыкает к этому и с теми же требованиями потом приходит к государству», Александр Ведяхин, первый заместитель председателя правления ПАО Сбербанк.
Создание инфраструктуры для обеспечения всеобщего доступа к цифровым сервисам
«Когда мы говорим про цифровое государство, когда мы говорим про цифровые сервисы, наличие инфраструктуры намного важнее, чем конкретные сервисы, потому что сервисы появятся, но они вторичны. Первичное это собственно инфраструктурное развитие Cоздание инфраструктуры, я считаю, это ключевой фактор, который, безусловно, будет и повышать эффективность, и создавать возможности для государства, для цифрового государства и экономики», Алексей Корня, президент ПАО «МТС».
«Свою роль в данном вопросе построения цифрового государства мы видим как очень важную, как роль совмещения цифрового и физического мира. Собственно говоря, обеспечить доступ ко всем благам цифровизации для всего населения нашей страны даже в самом удаленном ее уголке. Я думаю, государство должно нас таким образом использовать как главный акционер, чтобы этот процесс максимально быстро продвигался», Николай Подгузов, генеральный директор ФГУП «Почта России».
Привлечение бизнеса к выработке цифровых решений в госуправлении
«Хотелось бы поддержать саму идею привлечения частного бизнеса Здесь две стороны медали. Во-первых, сама конкуренция повышает качество, естественно, платформенных решений, которые нужны системе государственного управления. А во-вторых, частный бизнес формирует в самой системе государственного управления большую клиентоориентированность и ориентацию на конечный результат и т.д. Поэтому с двух этих сторон если смотреть на проблему, то, безусловно, развивать конкуренцию между частным и государственным сектором и встраивать платформенные решения, которые частный бизнес выстроил уже, в систему госуправления», Александр Шохин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП).
Выработка международных соглашений в цифровой сфере
«Чтобы максимизировать цифровую экономику, она должна быть глобальной. Для этого нужны потоки данных и агрегация этих данных. И это относится, в первую очередь, к международному уровню каждой экономики в отдельности. Как мы это сделаем, как позволить нам и заставить все государства почувствовать, что они не теряют при этом свою автономность? Вот что важно. Нам нужна новая форма международных соглашений, потому что существующие соглашения были сделаны для физических продуктов, не для данных, не для цифровых услуг», Тарман Шанмугаратнам, старший Министр, Министр-координатор по социальной политике Республики Сингапур.