Что включает в себя уголовно исполнительная система
Учреждения и органы государства, исполняющие уголовные наказания, и контроль за их деятельностью
Классификация уголовных наказаний и система органов и учреждений, их исполняющих
Исполнение уголовных наказаний признается исключительной функцией государства, для осуществления которой, как правило, создаются специализированные учреждения и органы. При этом основополагающим является положение, зафиксированное в ст. 43 УК РФ, – наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Структура учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в России всегда была тесно увязана с действующей системой уголовных наказаний, закрепленной в уголовном законодательстве.
Введенный в действие с 1 января 1997 г. УК РФ изменил систему наказаний. В настоящее время в соответствии со ст. 44 к лицам, совершившим преступления, могут применяться: а) штраф; б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; в) лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; г) обязательные работы; д) исправительные работы; е) ограничение по военной службе; з) ограничение свободы; и) арест; к) содержание в дисциплинарной воинской части; л) лишение свободы на определенный срок; м) пожизненное лишение свободы; н) смертная казнь.
Установив новую систему наказаний, УК РФ предопределил тем самым виды учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания (табл. 2). В ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ нашли закрепление не только все виды уголовных наказаний, предусмотренных ст. 44 УК РФ, но и определены органы и учреждения, их исполняющие.
Учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания
Исполнение наказания в виде штрафа согласно ч. 1 ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ и ст. 103 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» возлагается на судебных приставов-исполнителей Федеральной службы судебных приставов. На суды, вынесшие приговор, возложено исполнение уголовного наказания в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
В настоящее время большинство уголовных наказаний исполняют учреждения УИС, которая с 1 сентября 1998 г. функционирует в составе Минюста России. В нее входят: уголовно-исполнительные инспекции, исполняющие такие виды наказаний, как исправительные и обязательные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также осуществляющие контроль за условно осужденными;исправительные центры реализуют ограничение свободы;арестные дома исполняют наказание в виде ареста;исправительные учреждения исполняют уголовные наказания в виде лишения свободы на определенный срок и пожизненного лишения свободы.
Лишение свободы на определенный срок осуществляют колонии-поселения, исправительные колонии общего, строгого, особого режима, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения, лечебно-профилактические учреждения, специальные исправительные учреждения для содержания бывших работников судов и иных правоохранительных органов, следственные изоляторы в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию этих учреждений, и осужденных на срок не свыше 6 месяцев, оставленных в следственных изоляторах с их согласия. Исправительные колонии особого режима для осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы, исполняют пожизненное лишение свободы.
Наказание в виде смертной казни исполняется учреждениями УИС. До введения моратория на смертную казнь этот вид наказания исполнялся в строго установленных следственных изоляторах и тюрьмах.
Кроме перечисленных видов уголовных наказаний исправительные учреждения, исправительные центры и арестные дома осуществляют применение принудительных мер медицинского характера к определенным законодательством категориям осужденных.
Учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания в отношении военнослужащих, являются: дисциплинарные воинские части (содержание в дисциплинарной воинской части); гауптвахты для осужденных военнослужащих или соответствующие отделения гарнизонных гауптвахт (арест); командование воинских частей (ограничение по военной службе).
Перечисленные учреждения представляют собой, как правило, специальные государственные структуры, для которых исполнение уголовных наказаний является основной функцией. Уголовно-исполнительное законодательство четко регламентирует их деятельность и полномочия при исполнении отдельных видов уголовных наказаний. Кроме того, ч. 2 и 3 ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ предусматривают существование иных учреждений и органов, непосредственно реализующих требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также о лишении специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. К ним относятся администрации организаций, в которых работают осужденные, и органы, правомочные в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие соответствующими видами деятельности (ч. 2), а также должностные лица, ранее присвоившие осужденным звание, классный чин или наградившие государственной наградой, либо соответствующие органы РФ.
На сегодняшний день три вида уголовных наказаний (ограничение свободы, арест, смертная казнь) не исполняются. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 8 января 1997 г. № 2-ФЗ «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» положения УИК РФ о наказаниях в виде ограничения свободы и ареста вводятся в действие федеральным законом или федеральными законами по мере создания необходимых условий для исполнения этих видов наказаний, но при этом о наказании в виде ограничения свободы – не позднее 2005 г., о наказании в виде ареста – не позднее 2006 г. Однако социально-экономическая обстановка в стране не позволила ввести эти уголовные наказания в указанные сроки. В настоящее время в Государственную Думу внесены законопроекты об исключении из действующего законодательства положений об аресте как виде уголовного наказания, а также об изменении содержания и порядка исполнения ограничения свободы.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года „О порядке введения в действие Закона РФ „О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О судоустройстве РСФСР“, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях““ в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан» устанавливается, что впредь до создания судов присяжных во всех регионах России смертная казнь не может не только исполняться, но и назначаться судами. Согласно ст. 8 Федерального закона от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ (в ред. от 27.12.2006) «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» суды присяжных с 1 января 2004 г. функционируют во всех субъектах России, за исключением Чеченской Республики, где они вводятся с 1 января 2010 г.
Уголовно-исполнительная система Российской Федерации
Впервые в нормативный оборот термин «уголовно-исполнительная система» был введен Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В действующей редакции ст. 5 этого Закона говорится, что уголовно-исполнительная система включает в себя учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний (федеральный орган уголовно-исполнительной системы). Кроме того, в УИС по решению Правительства РФ могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения. Перечень организаций и учреждений, входящих в УИС, в настоящее время утвержден постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2000 г. № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему».
Учреждения, исполняющие наказания, являются юридическими лицами; их виды определяются УИК РФ. Решения о создании и ликвидации таких учреждений принимаются Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Учреждения, исполняющие наказания, обязаны: 1) обеспечивать исполнение уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации; 2) создавать условия для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях; 3) обеспечивать привлечение осужденных к труду, а также осуществлять их общее и профессиональное образование и профессиональное обучение; 4) обеспечивать охрану здоровья осужденных; 5) осуществлять деятельность по развитию своей материально-технической базы и социальной сферы; 6) в пределах своей компетенции оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; 7) обеспечивать режим содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также соблюдение прав и исполнение обязанностей подозреваемыми и обвиняемыми в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
Территориальные органы УИС (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъекту РФ) создаются федеральным органом УИС на территориях субъектов РФ. Они осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями УИС по конвоированию. Территориальные органы являются юридическими лицами и владеют, распоряжаются и пользуются закрепленным за ними имуществом. В интересах развития социальной сферы УИС, а также привлечения осужденных к труду территориальные органы УИС имеют право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их создании и деятельности на правах учредителя, а также в управлении ими.
Федеральный орган УИС – Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.
Положение о ФСИН России и предельная численность работников центрального аппарата утверждены Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314.
Основными задачами ФСИН России являются:
Персонал учреждений, исполняющих наказания, – это работники УИС, состоящие в штатах учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, входящих в УИС.
К работникам УИС относятся лица, имеющие специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы, рабочие и служащие учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий учреждений, исполняющих наказания, федерального органа УИС и его территориальных органов, а также следственных изоляторов, предприятий, научно-исследовательских, проектных, лечебных, учебных и иных учреждений, входящих в УИС.
Порядок и условия прохождения службы сотрудниками УИС регламентируются Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами Минюста России. Перечень должностей высшего начальствующего состава сотрудников УИС и соответствующих этим должностям специальных званий утверждается Президентом РФ.
Организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые отношения регламентируются законодательством РФ о труде и правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих наказания.
Кроме того, п. 3 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает учреждение в федеральном государственном органе должностей государственной службы различных видов. Реализуя данное законодательное положение постановлением от 5 января 2005 г № 4 «Об установлении предельной численности должностей федеральной государственной гражданской службы в уголовно-исполнительной системе», Правительство РФ установило с 1 января 2005 г. предельную численность должностей федеральной государственной гражданской службы в уголовно-исполнительной системе в количестве 52 единиц. Эти должности введены в центральном аппарате ФСИН России, а также в научных и учебных учреждениях. Деятельность государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами.
Понятие и виды контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания
Контроль представляет собой систему деятельности уполномоченных органов международного сообщества, государства и общества по установлению соответствия функционирования учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений.
Объектом контроля в указанной сфере являются общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе служебной деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Предмет контроля – это состояние объекта контроля, его соответствие Конституции РФ, международным правовым актам, законодательству о федеральной государственной службе, уголовно-исполнительному законодательству и иным нормативным правовым актам.
Субъекты контроля за исполнением уголовных наказаний установлены в уголовно-исполнительном законодательстве. В соответствии со ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса РФ при исполнении служебных обязанностей посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, а соответственно и осуществлять контроль, без специального на то разрешения имеют право: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также президенты и главы правительств субъектов РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, главы органов местного самоуправления – в пределах соответствующих территорий; Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях; должностные лица вышестоящих органов; судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания; депутаты и члены общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, – в пределах соответствующих территорий.
Кроме того, согласно ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» правом контроля этих учреждений наделены представители международных (межгосударственных, межправительственных) организаций, уполномоченные осуществлять контроль за соблюдением прав человека.
В зависимости от субъектов контроля различаются международный, государственный и общественный контроль.
Международный контроль предусмотрен международными правовыми актами о правах человека, в первую очередь Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). Исходя из закрепленных в этих документах положений, контрольными органами соответственно являются Комитет по правам человека ООН, Комитет ООН против пыток, Европейский суд по правам человека, Европейский комитет по предупреждению пыток.
Выделяют четыре формы международного контроля: периодическое представление Российской Федерацией докладов о соблюдении прав человека, в том числе и об исполнении уголовных наказаний; сообщения иностранных государств о нарушениях в Российской Федерации прав осужденных, применении к ним пыток, других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или взыскания; индивидуальные жалобы осужденных и лиц, отбывших уголовное наказание, на нарушение их гражданских и политических прав во время отбывания наказания; посещение членами Европейского комитета по предупреждению пыток мест лишения свободы.
Государственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, включает в себя несколько видов. Это президентский контроль, осуществляемый Президентом РФ и его представителями; парламентский контроль, осуществляемый Федеральным Собранием Российской Федерации и его палатами, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы; контроль Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (Минюста России, ФСИН России и территориальных органов уголовно-исполнительной системы); судебный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции, арбитражными судами; правозащитный контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ; прокурорский надзор, осуществляемый органами прокуратуры РФ; финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ, Министерством финансов РФ и подведомственными ему федеральными службами.
Организация и порядок осуществления различных видов государственного контроля, а также его формы определены в ст. 19 – 22 Уголовно-исполнительного кодекса РФ и в других законах, регламентирующих деятельность перечисленных государственных органов, например в УПК РФ, ГПК РФ, Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и др.
Общественный контроль – это контроль институтов гражданского общества за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Он предусмотрен ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере исполнения уголовных наказаний показывает, что к субъектам общественного контроля можно отнести Общественную палату РФ, общественные советы при ФСИН России и территориальных органах уголовно-исполнительной системы, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по вопросам помилования на территориях субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан. Основным направлением контрольной деятельности общественных структур является наблюдение и проверка соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных.
Таким образом, современная система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, закрепленная в ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, предусматривает исполнение всех видов уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового воздействия. Центральное место в ней отводится уголовно-исполнительной системе. Уголовно-исполнительное законодательство предусматривает разностороннюю систему контроля за исполнением уголовных наказаний. В зависимости от субъектов контроля различаются международный, государственный и общественный контроль.
Учреждения и органы, исполняющие наказания Контроль за их деятельностью
Понятие и виды учреждений и органов, исполняющих наказания
Исполнение наказаний и иных мер уголовно-правового воздействия осуществляется в процессе соответствующей деятельности уполномоченных на то субъектов. В ст. 16 УИК РФ они обозначены как «учреждения и органы, исполняющие наказания».
При этом не указано, в чем состоит различие между «учреждениями» и «органами». Ни в теории права, ни в науке административного права не дается четких объяснений по этому вопросу. Поэтому в науке уголовно-исполнительного права предприняты самостоятельные усилия разграничить по смыслу названные понятия. Так, В.А. Уткин полагает, что в широком управленческом смысле все специально созданные уголовно- исполнительные институты являются органами государства. Но по отношению к осужденным они выступают в разном качестве. При лишении свободы осужденные непосредственно включаются в структуру исправительного учреждения и образуют его «переменный состав», в отличие от «постоянного состава» — персонала. Во всех иных случаях органы, исполняющие наказания, взаимодействуют с осужденными лишь эпизодически, выполняя, к примеру, контрольные либо управленческие функции.3 По нашему мнению, если руководствоваться нормами действующего уголовно-исполнительного законодательства н нормативных правовых актов, то к числу учреждений, исполняющих наказания, можно отнести те организации, которые обладают следующими основными признаками: 1) являются органами государства; 2) предназначены специально для исполнения наказаний; 3) наделены правом самостоятельно организовывать и осуществлять исправительное воздействие, применять к осужденным предусмотренные законом меры поощрения и взыскания; 4) являются самостоятельным структурным подразделением в сфере государственного управления. Такими признаками обладают уголовно- исполнительные инспекции, дисциплинарные воинские части и учреждения уголовно-исполнительной системы: исправительные центры, арестные дома, исправительные учреждения, следственные изоляторы.
Следственные изоляторы можно отнести к числу учреждений, исполняющих наказания, лишь с некоторой натяжкой, поскольку они предназначены для содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу. Вместе с тем на основании норм УИК РФ следственные изоляторы могут исполнять наказание в виде лишения свободы в отношении определенной категории осужденных, оставленных там для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, а также приводить в исполнение приговоры к смертной казни. С учетом этого обстоятельства Федеральным законом от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» данные учреждения включены в уголовно-исполнительную систему.
Другие организации, названные в ст. 16 УИК РФ, относятся к числу органов, исполняющих наказания.
В вышеназванной статье закона указаны лишь такие учреждения и органы, которые непосредственно исполняют наказания и иные меры уголовно-правового воздействия. Поскольку они определены в общей форме, правильнее говорить о видах учреждений и органов, исполняющих наказания. Таковыми являются:
1) суд, находящийся по месту вынесения приговора, по месту нахождения имущества или по месту работы осужденного, исполняющий наказания в виде штрафа, конфискации имущества, лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград;
2) уголовно-исполнительная инспекция МВД России, осуществляющая: а) исполнение наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и исправительных работ; б) контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания;
3) командование воинских частей, учреждений, органов и воинских формирований, исполняющих наказание в виде ограничения по военной службе, а также осуществляющих контроль за поведением условно осужденных военнослужащих;
4) командование гарнизонных гауптвахт для осужденных военнослужащих или в соответствующих отделениях гарнизонных гауптвахт, исполняющих наказание в виде ареста в отношении осужденных военнослужащих;
5) дисциплинарная воинская часть, исполняющая наказание в виде содержания в дисциплинарной воинской части осужденных военнослужащих, а также назначенное им дополнительное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
6) учреждения уголовно-исполнительной системы (исправительные центры, арестные дома, исправительные учреждения), исполняющие наказания в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы и, в случаях, предусмотренных законом, — дополнительное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
7) администрация организаций различных форм собственности по месту работы осужденного к наказанию в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
8) орган, правомочный в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, при осуждении лица к соответствующему наказанию;
9) органы и должностные лица, уполномоченные на лишение осужденного специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград, а также связанных с ними прав.
Помимо вышеперечисленных, нормы УИК РФ, иные федеральные законы и нормативные правовые акты допускают возможность участия и других органов, коллективов, общественных объединений, граждан в исполнении наказаний, исправлении осужденных. Но они выполняют лишь вспомогательные функции и не могут быть отнесены к числу учреждений и органов, исполняющих наказание.
Уголовно-исполнительная система
Учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, в ряде случаев связаны между собой, образуя единый управленческий комплекс взаимодействующих субъектов. В нормах уголовно-исполнительного права совокупность таких учреждений и органов получила название «уголовно-исполнительная система».
Термин «уголовно-исполнительная система» введен Законом РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» для обозначения исправительных учреждений и руководящих ими органов. Часть 5 ст. 16 УИК РФ дополнила содержание этого понятия, включив в него учреждения, исполняющие наказания в виде ограничения свободы и ареста (исправительные центры и арестные дома). Концепцией реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России на заключительном этапе ее реализации (2001 — 2005 гг.) предусмотрено создание уголовно-исполнительной системы, объединяющей учреждения и органы, исполняющие все виды уголовных наказаний.
В настоящее время учреждения, предназначенные для исполнения ограничения свободы и ареста, еще не созданы. Статья 4 Федерального закона от 18 декабря 1996 г. «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» предусматривает, что положения УИК РФ о наказаниях в виде ограничения свободы и ареста вводятся в действие Федеральным законом по мере создания необходимых условий для исполнения этих видов наказаний, но не позднее 2001 г. Поэтому фактически уголовно-исполнительная система сохраняет свое первоначальное содержание.
В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 21 июня 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» задачами уголовно-исполнительной системы являются:
Как указано в ст. 5 данного Закона, уголовно-исполнительная система включает в себя:
Кроме того, в уголовно-исполнительную систему могут входить создаваемые по решению Правительства РФ учреждения и органы, обеспечивающие ее нормальную работу: следственные изоляторы; предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-ис- полнительной системы; научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения.
Виды учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в общей форме указаны в ст. 58 УК РФ и конкретизированы в ст. 74 УИК РФ. К ним относятся следующие исправительные учреждения: 1) колонии-поселения; 2) исправительные колонии общего, строгого и особого режимов; 3) воспитательные колонии общего и усиленного режимов; 4) тюрьмы; 5) лечебные исправительные учреждения. Следственные изоляторы выполняют функции исправительных учреждений в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию.
Учреждения, исполняющие наказания, являются юридическими лицами. Решения о их создании и ликвидации принимаются Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Структура и штаты уголовно-исполнительной системы определяются в соответствии с типовыми структурами, штатами и положениями, утверждаемыми центральными органами управления уголовно-исполнительной системы.
Территориальными органами являются Управления по исполнению наказаний (УИН), создаваемые в структуре УВД краев, областей и МВД республик в составе Российской Федерации. Они находятся в двойном подчинении — центральным органам управления уголовно-исполнительной системы и местным органам внутренних дел. УИН являются юридическими лицами и в предусмотренном законом порядке владеют, распоряжаются и пользуются закрепленным за ними имуществом.
Для развития социальной сферы исправительных учреждений и привлечения осужденных к труду УИН имеют право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их создании, управлении и деятельности на правах учредителя, акционера или вкладчика.
Центральным органом управления уголовно-исполнительной системы является Главное управление по исполнению наказаний (ГУИН) Министерства юстиции России, функционирующее на правах самостоятельного подразделения. Финансирование уголовно-исполнительной системы осуществляется целевым назначением отдельной строкой в бюд- жете РФ. Исправительные учреждения пользуются налоговыми льготами в соответствии с законодательством РФ.
Структура и штаты ГУИН в пределах выделенной Правительством РФ численности, а также положения о них утверждаются министром юстиции РФ. ГУИН Минюста РФ является юридическим лицом и вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом учреждений, исполняющих наказание, создавать, реорганизовывать и ликвидировать эти учреждения, а также предназначенные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы предприятия, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения.
В соответствии со ст. 13 Закона РФ от 21 июня 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» учреждения, исполняющие лишение свободы, обязаны:
Наряду с этим ст. 14 названного Закона закрепляет за органами, исполняющими наказание, следующие права:
Права и обязанности учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, реализуются сотрудниками этих учреждений в пределах их должностной компетенции.
В настоящее время в Российской Федерации предпринимаются шаги, направленные на дальнейшее совершенствование уголовно-исполнительной системы и приведение ее в соответствие с рекомендациями Комитета министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах.
Контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания
Термин «контроль» с начала его появления употреблялся для обозначения определенного сличения, проверки. В Англии этим словом первоначально называли второй экземпляр списка, передаваемого одним финансовым агентом другому для сличения с оригиналом.4 Впоследствии содержание данного термина значительно расширилось в связи с тем, что его стали использовать для обозначения одной из функций управления обществом. Отсюда получило широкое распространение понятие «социальный контроль», которое используется в философии, экономической, юридической и других общественных науках.
В науке под социальным контролем понимается определенная система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с последующим сообщением об обнаруженных недостатках, нарушениях, отклонениях компетентному органу для принятия необходимых мер. Иногда контролирующий субъект наделяется правом самостоятельного применения некоторых мер предупреждения и пресечения нарушений.
В зависимости от характера субъектов, осуществляющих социальный контроль, различают два основных его вида — государственный и общественный, в рамках которых выделяют последующие разновидности (некоторые из них будут рассмотрены ниже). Формы и методы социального контроля весьма разнообразны: учет, наблюдение, инспектирование, ревизия, надзор и др. Учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, входят в качестве одного из элементов в систему органов государственного управления. Поэтому контроль за их деятельностью имеет содержание, формы и методы, присущие социальному контролю в целом. Наряду с этим он обладает и некоторыми особенностями, обусловленными спецификой уголовно-исполнительных правоотношений.
Контроль за деятельностью по исполнению уголовных наказаний имеет важное общественно-политическое значение, так как в основном направлен на защиту конституционных и иных законных прав и свобод осужденных. По объему и содержанию такого контроля нередко судят об уровне демократизации общества. Поэтому УИК РФ предусматривает возможность его одновременного осуществления сразу в нескольких видах и формах.
Разновидностями государственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, являются: контроль органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебный контроль, ведомственный контроль и прокурорский надзор.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, как указано в ст. 19 УИК РФ, осуществляют контроль за деятельностью расположенных на их территориях учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления такого контроля в настоящее время регулируется Конституцией и иными законами РФ, определяющими правомочия названных органов, а также нормами УИК РФ. Наряду с этим специалисты считают необходимым принятие в ближайшем будущем специального федерального закона о контроле за учреждениями и органами, исполняющими наказания.
В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание и Правительство.
Федеральное Собрание Российской Федерации, включающее Сивет Федерации РФ и Государственную Думу РФ, осуществляет контроль прежде всего при подготовке и принятии законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Контрольные функции могут выполняться и при проведении парламентских расследований, в ходе работы соответствующих комитетов и комиссий. Согласно п. «д» ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в задачи которого входит обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан (в том числе осужденных), рассмотрение жалоб на решения или действия государственных органов и должностных лиц, если ранее гражданин обжаловал эти действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. На основании ст. 16 — 24 Закона от 25 декабря 1996 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» последний вправе посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, запрашивать и получать необходимую информацию и материалы, получать объяснения должностных лиц, проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами проверки.
Обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью входят в задачи Правительства России в соответствии с п. «е» ст. 114 Конституции РФ. В связи с этим Правительство осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, создает надлежащие социально-экономические условия для функционирования, принимает нормативные акты по вопросам исполнения наказания. Особое внимание при этом уделяется вопросам обеспечения законности, соблюдения прав человека.
Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществлять контроль за расположенными на их территории учреждениями и органами, исполняющими наказания, обусловлено положениями п. «б» и «л» ст. 72 Конституции РФ, согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; кадры судебных и правоохранительных органов. К сожалению, в нормах действующего законодательства пока не определены содержание контрольной деятельности названных органов в части исполнения наказаний и объем представляемых им в этой связи полномочий.
Однако ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» предусматривает, что органы государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в пределах их полномочий:
Этими же полномочиями (за исключением предусмотренных п.1) обладают и органы местного самоуправления, которые также определяют границы территорий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и устанавливают режимные требования на этих территориях.
В процессе реализации вышеперечисленных прав органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления фактически получают возможность для осуществления контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.
Судебный контроль является одной из наиболее действенных форм поддержания законности при исполнении наказаний, защите прав и интересов осужденных от необоснованных ограничений. Юридические основания такого контроля предусмотрены в нормах уголовного и уголовно-процессуального права, а также в иных федеральных законах, например в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
К сожалению, судебный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, по ряду объективных и субъективных причин во многих случаях осуществляется формально, без тщательного изучения соответствующих ситуаций. Складывается и слабая информированность осужденных, вследствие чего их обращения в суд довольно редки. С учетом этих обстоятельств в УИК РФ предусмотрена ст. 20, специально посвященная судебному контролю.
Согласно ч. 1 данной статьи суд имеет право и обязан контролировать исполнение наказаний при решении вопросов, отнесенных законом к его компетенции, в частности — об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до восьми лет, а также об изменении вида исправительного учреждения. При обнаружении нарушений закона, недостатков в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, суд в предусмотренных законом процессуальных формах ставит об этом в известность не только названные учреждения и органы, но и управляющие ими организации, в необходимых случаях — прокуратуру, для принятия надлежащих мер. Органы и должностные лица, которым адресованы эти обращения, в установленные законом сроки обязаны проинформировать суд об их исполнении.
Наряду с этим, как указано в ч. 2 ст. 20 УИК РФ, суд вправе рассматривать жалобы осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания. Однако такого рода жалобы возможны лишь в случаях, предусмотренных законодательством. Например, в ч. 3 ст. 104 УИК РФ осужденным предоставлено право обжаловать в суд решение администрации исправительного учреждения об исключении из общего трудового стажа при систематическом уклонении от работы соответствующего периода времени.
Из текста закона также следует, что осужденный вправе обжаловать в суд действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, по вопросам, обозначенным в ч. 1 ст. 20 УИК РФ, которые суд обязан контролировать. Так, осужденный может обжаловать в суд необоснованный отказ администрации этих учреждений и органов в представлении к условно-досрочному освобождению. Нормы уголовно-процессуального законодательства предусматривают обязанность суда осуществлять контроль за тем, чтобы назначенное осужденному наказание было исполнено надлежащим образом. Поэтому в ч. 3 ст. 20 УИК РФ содержится указание о том, что учреждения и органы, исполняющие наказания, уведомляют суд, вынесший приговор, о начале и месте отбывания осужденным ограничения свободы, ареста, содержания в дисциплинарной воинской части, лишения свободы и об исполнении наказаний в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград, обязательных работ, исправительных работ, ограничения по военной службе, конфискации имущества, смертной казни.
На основании ст. 21 УИК РФ за деятельностью учреждении и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. Фактически ими могут выступать уполномоченные субъекты, представляющие Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство юстиции России. Например, по отношению к исправительным учреждениям контролирующими инстанциями являются УИН УВД республики, края, области в составе РФ и ГУИН МВД России.
На практике сложились две основные формы ведомственного контроля — инспектирование и отчетность нижестоящих учреждений и органов. По результатам контроля дается оценка их работе, намечаются конкретные меры по устранению недостатков и факторов, их порождающих.
Порядок осуществления ведомственного контроля регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих министерств.
Наиболее широко применяемой разновидностью государственного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, является прокурорский надзор. В соответствии с гл. 3 Закона «О прокуратуре Российской.Федерации» от 17 января 1992 г. надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, является одной из относительно самостоятельных отраслей прокурорского надзора. В связи с этим в системе органов прокуратуры выделены специальные подразделения для осуществления постоянного наблюдения за соблюдением законности учреждениями и органами, исполняющими наказания. В ст. 22 УИК РФ содержится общее указание на то, что прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами. Более детальная регламентация прокурорского надзора в этой сфере содержится в ст. 28 — 30 вышеупомянутого Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Предметом надзора являются:
Для осуществления надзора закон наделяет прокурора следующими правами: посещать в любое время учреждения, исполняющие наказания; опрашивать задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами на осужденных, с оперативными материалами; проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, и опротестовывать их с случае несоответствия закону, приостанавливать действие опротестованных актов; требовать объяснений от должностных лиц. Прокурор также имеет право отменять дисциплинарные взыскания, незаконно наложенные на осужденных в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий отбывания наказаний подлежат немедленному исполнению администрацией соответствующих учреждений и органов. В целях создания максимально благоприятных условий для осуществления государственного контроля ч. 1 ст. 24 УИК РФ наделяет ряд долж- ностных лиц правом посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения. К числу таких лиц относятся:
а) Президент Российской Федерации, Председатель Правительства России, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также президенты и главы правительств субъектов РФ, главы органов местного самоуправления — по месту нахождения учреждений и органов, исполняющих наказания;
б) Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях;
в) должностные лица вышестоящих органов;
г) судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания;
д) депутаты и члены комиссий, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, — в пределах соответствующих территорий.
Должностные лица, имеющие право на посещение учреждений и органов, исполняющих наказания, могут встречаться с осужденными и сотрудниками названных организаций, получать от них необходимые сведения, принимать жалобы и заявления, знакомиться с документами в пределах, предусмотренных законом. При посещении учреждений и органов, исполняющих наказания, названные должностные лица обязаны предъявлять документы, удостоверяющие их личность и полномочия.
Другим видом контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотренным уголовно-исполнительным законодательством, является общественный контроль. Так, ч. 2 ст. 23 УИК РФ предусматривает, что такой контроль могут осуществлять общественные объединения на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Принципиальная возможность участия общественных объединений в контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, вытекает из ст. 30 Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений. Включение общественных объединений в механизм защиты прав человека является одним из проявлений принципа демократизма в уголовно-исполнительном законодательстве, позволяющем использовать дополнительные, отличные от государственных средства защиты законных прав и интересов осужденных.
Общественные объединения могут способствовать расширению гласности при исполнении наказаний, привлекать внимание широкой общественности к фактам нарушений законности, привлекать специалистов, не состоящих на государственной службе, к обсуждению вопросов совершенствования уголовно-исполнительной деятельности.
В юридической литературе отмечается, что участие общественных объединений в защите гражданских прав и свобод осуществляется на двух уровнях: персональном и нормативном (неперсонифицированном). В первом случае общественное объединение выступает как консультант, оказывающий определенного вида услугу нуждающемуся в помощи гражданину, т.е. как вспомогательный по отношению к государственному органу институт; во втором — объединения граждан могут представлять и защищать интересы определенных групп граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, добиваясь нормативного регулирования определенных общественных отношений.6
Формы участия общественных объединений в контроле за соблюдением законности учреждениями и органами, исполняющими наказания, довольно разнообразны. Наиболее распространенной является деятельность органов адвокатуры по защите законных прав и интересов осужденных. Как отмечалось в предыдущей главе учебника, осужденные, отбывающие наказания, вправе беспрепятственно пользоваться услугами адвокатов. При этом адвокаты, консультирующие осужденных по вопросам защиты их прав и законных интересов и представляющие интересы своих клиентов в суде, могут сообщать о ставших им известными случаях нарушений закона в прокуратуру и другие государственные органы.
В последние годы резко возросла активность различных правозащитных общественных объединений в осуществлении контроля за деятельностью исправительных учреждений. За деятельностью российских учреждений и органов, исполняющих наказания, внимательно наблюдают некоторые международные неправительственные организации, такие как «Международная амнистия», «Международная тюремная реформа» и т. п. Все большее участие в работе с осужденными принимают различные религиозные организации, конфессии, получившие в соответствии со ст. 14 УИК РФ доступ в учреждения уголовно-исполнительной системы. Наряду с этим ст. 142 УИК РФ предусматривает возможность создания при воспитательных колониях таких общественных объединений, как попечительские советы и родительские комитеты. Их основная цель состоит в оказании помощи администрации учреждений в исправлении осужденных, в их трудовом и бытовом устройстве после освобождения и т. п. Это отнюдь не исключает участия данных общественных объединений в осуществлении контроля за соблюдением законов администрации колоний.
В ближайшем будущем предполагается принятие некоторых новых федеральных законов и нормативных правовых актов, направленных на дальнейшее расширение возможностей участия общественных объединений в контроле за учреждениями и органами, исполняющими наказания.
Из текста ч. 2 ст. 24 УИК РФ вытекает возможность участия в общественном контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, представителей средств массовой информации и иных лиц (например, представителей шефских, благотворительных организаций и т. п.). Они также имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, по специальному разрешению администрации этих учреждений и органов либо вышестоящих органов. В части осуществления контрольных функций этими представителями общественности законом предусмотрены лишь некоторые разумные ограничения, направленные на защиту конституционных прав и обеспечение надлежащей безопасности и охраны осужденных.
В частности, ч. 3 и ч. 4 ст. 24 УИК РФ предусмотрено, что кино-, фото- и видеосъемка осужденных, их интервьюирование осуществляются с согласия в письменной форме самих осужденных. Кино-, фото- и видеосъемка объектов, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, осуществляются с разрешения в письменной форме администрации учреждения или органа, исполняющего наказание.